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Pierre Rosanvallon : « Constitutionnaliser l’exception, c’est limiter les risques de débordement »

Le Monde - 03.12.2015

samedi 5 décembre 2015

Titulaire de la chaire « Histoire moderne et contemporaine du po­litique » au Collège de France et animateur de la « coopérative intellectuelle » La Vie des idées, Pierre Rosanvallon revient sur les conséquences des attentats du 13 novembre.

Le président de la République a ­décrété l’état d’urgence, qui a ensuite ­été prolongé pour trois mois par ­le Parlement. Etait-ce nécessaire ?

L’état d’urgence a été prévu pour des ­situations encore plus dramatiques  : coup d’Etat, guerre civile ou invasion étrangère, c’est-à-dire des menaces directes sur les institutions et les pouvoirs ­publics. Nous ne sommes pas dans ces cas de figure.
Mais les attentats du 13 novembre ont été les plus graves auxquels la France a été confrontée depuis la seconde guerre mondiale. A l’échelle historique, il y a là une exception indéniable. Certes, le ­déclenchement de l’état d’urgence a obéi, en partie, à des raisons politi­ciennes et à une sorte de concurrence sécuritaire conduisant à l’instaurer tout de suite et à le prolonger. Mais cette décision répondait à l’état d’urgence psychologique où le pays a été plongé. Les Français ont ­ressenti très profondément qu’ils ­venaient de subir une épreuve inédite et très lourde. J’en veux pour preuve les sondages qui ont été réalisés sur les dispositions adoptées : l’approbation des Français est massive, c’est un plébiscite rarissime, y compris pour des mesures qui peuvent être discutées, comme l’élargissement des procédures de déchéance de la nationalité. Ce sen­timent collectif a été d’une intensité sans précédent.

N’avait-on pas déjà assisté à une ­réaction similaire après les attentats de janvier contre « Charlie Hebdo » et l’Hyper Cacher ?

Le choc de novembre est incomparable. Du fait du terrible bilan des attentats, mais aussi parce qu’ils ont touché le cœur de la société elle-même. En janvier, il y avait des éléments de discussion ou de dissidence à propos de la politique éditoriale de Charlie Hebdo. En novembre, aucun élément n’a tempéré, freiné ou contrarié cette unité exceptionnelle. Contrairement au mois de janvier, la communauté d’effroi a vraiment fait la communauté nationale.

Au-delà des mesures d’urgence, ­François Hollande a annoncé ­une révision de la Constitution pour « permettre aux pouvoirs publics d’agir, conformément à l’Etat de droit, contre le terrorisme de guerre ». ­Pérenniser ainsi des ­pouvoirs exceptionnels n’est-il pas dangereux pour la démocratie ?

La nécessité de constitutionnaliser l’exception est ancienne. C’est dans la Rome républicaine, d’abord, que l’on voit apparaître l’idée de dictature, non pas comme un pouvoir totalitaire, mais comme une forme de pouvoir d’exception. D’ailleurs, les grands penseurs ont admiré la dic­tature romaine, de Montesquieu à Rousseau en passant par Machiavel, qui écrivait : « Quand une pareille institution – la dictature – manque dans la République, il faut, en suivant les règles ordinaires, voir la Constitution périr ou bien s’en écarter pour la sauver. »

C’est bien la question centrale : lorsqu’on n’a pas constitutionnalisé l’exception, ce sont souvent des coups d’Etat qui ont répondu aux situations de crise, comme on l’a vu dans les années 1970 en Amérique latine : au Brésil, en Argentine, au Chili, les militaires ont pris le pouvoir au nom de la sécurité nationale. De même, on a pu assister à une dérive de l’exception dans les pays où elle était mal encadrée. C’est le cas, par exemple, de la Constitution allemande de 1919 : il y était prévu que le président du Reich puisse prendre un certain nombre de décrets-lois et suspendre un certain nombre de libertés publiques, mais le flou de ces dispositions a grandement facilité l’arrivée au pouvoir d’Hitler.

Constitutionnaliser l’exception, c’est donc limiter les risques de débordement, c’est donner un cadre pour faire en sorte que les circonstances exceptionnelles ne soient pas gérées en dehors de règles. Tous ceux qui ont pensé la constitutionnalisation de l’exception ont pensé en même temps son encadrement. A Rome, la dictature était très encadrée dans sa durée et dans ses conditions d’exercice et de contrôle par le Sénat.

En France, il y a un flottement technique et sémantique. On parle indifféremment de l’état de siège, de l’état d’exception ou de l’état d’urgence, et trois textes font référence. L’article 36 de la Constitution sur l’état de siège : celui-ci a été initialement défini par une loi de 1849 pour répondre aux tentatives d’insurrection populaire du 13 mai 1848 et il consiste à donner le pouvoir aux militaires. Mais le dispositif reste très imprécis. De même, l’article 16 de la Constitution donne les pleins pouvoirs à l’exécutif quand les institutions ne peuvent plus fonctionner normalement, mais, en dépit de la révision constitutionnelle de 2008 (qui a prévu la saisine possible du Conseil ­constitutionnel après trente jours et son autosaisine après soixante jours), il ne définit pas de règles d’encadrement suffisantes. Enfin, la loi de 1955 sur l’état d’urgence a une dimension circonstancielle, la guerre l’Algérie.

Comment préciser les choses et ­penser l’encadrement ?

Tout d’abord, il faut distinguer nettement deux catégories d’état d’exception. D’une part, l’état de siège, défini par le fait que les institutions sont menacées par l’invasion du territoire, des formes de guerre civile ou des menaces de coup d’Etat : la probabilité en est très limitée. D’autre part, l’état d’urgence, dont la probabilité est beaucoup plus grande : il est défini par rapport à des événements – catastrophes naturelles ou attentats – mettant gravement en cause la santé ou la sécurité publiques. Ce ne sont pas les institutions qui sont menacées dans ce cas, mais la nation. Donc on ne doit pas constitutionnaliser ces deux situations de la même manière.

A mes yeux, il faut renforcer le rôle du Conseil constitutionnel. Il faut en faire le juge, in fine, du bien-fondé de l’état d’urgence ou de l’état de siège. La révision constitutionnelle de 2008 a prévu que, dans de telles circonstances, le ­Conseil pouvait s’autosaisir au bout de soixante jours. Il faut raccourcir ce délai, le ramener à trente jours.

On peut, en effet, être doublement inquiet. D’un côté, le Front national, parti en pleine expansion, a prévu dans son programme la suppression du Conseil constitutionnel. Or celui-ci joue un rôle très important pour contrebalancer le pouvoir majoritaire. De l’autre côté, le premier ministre n’a pas hésité à considérer que le Conseil constitutionnel pouvait constituer une entrave aux nécessités de la lutte contre le terrorisme, et ­Manuel Valls est allé jusqu’à dire qu’il se méfiait de cette institution. Il y a donc bien une tension entre la volonté du pouvoir exécutif d’avoir les mains le plus ­libre possible et la nécessité que cette ­liberté accrue soit soumise à une surveillance et à un contrôle renforcés.

Plus un pouvoir est fort, plus les ­contre-pouvoirs doivent être forts ?

Tout à fait. L’état d’urgence exacerbe le pouvoir exécutif. Face à cette radicali­sation, il faut penser à une radicalisation des formes démocratiques. Cela signifie que nous ne devons pas suivre l’exemple américain. En réponse aux attentats du 11 septembre 2001, le Patriot Act est allé très loin : il a notamment permis de détenir des suspects sans limitation de durée, il a ouvert le droit d’investigation sur toutes les informations que l’on pouvait détenir sur les individus. En outre, le ­Patriot Act a été reconduit en permanence depuis quatorze ans. Ce n’est donc plus une loi d’urgence, c’est un nouveau fonctionnement de la démocratie américaine. Ce n’est pas dans ce sens-là que nous devons aller. En particulier, la ­notion de suspect doit être réfléchie ; on ne peut l’accepter simplement comme quelque chose qui va de soi.

L’état d’urgence doit donc être encadré plus rigoureusement à la fois par le ­Conseil constitutionnel et par le Parlement. Mais il faut aller plus loin. Dans des circonstances exceptionnelles, on ressent encore plus vivement la nécessité d’avoir un pouvoir transparent, responsable et qui rend des comptes. C’est pourquoi il ne serait pas sain de toiletter la Constitution à la va-vite. Il faut prendre le temps de penser plus largement et plus généralement les contre-pouvoirs et le cadre de l’exercice démocratique. Par exemple, ce pourrait être l’occasion d’explorer l’idée que j’ai lancée d’un haut conseil du fonction­nement démocratique, qui puisse être un instrument permanent d’évaluation et de vigilance.

Il est aussi important que se développe une vigilance citoyenne directe. On voit d’ailleurs que des blogs ont commencé à intervenir pour faire état de cas litigieux dans la mise en œuvre de l’état d’urgence. Des médias s’en préoccupent aussi. Il faut des « observatoires ­citoyens » du pouvoir pour que ­l’ordre démocratique ne dérive pas, en général et plus encore dans les circonstances ­présentes.

Face à l’épreuve actuelle, les citoyens ­attendent quelque chose de nouveau des politiques. Si on veut répondre à cette ­attente, il faut une société plus démocratique. Si cette attente n’était pas satisfaite, le fossé serait peut-être irrémédiablement creusé entre les citoyens et le monde politique  ; la fatigue démocratique serait encore plus grande et, avec elle, l’acceptation silencieuse ou joyeuse d’un pouvoir plus autoritaire. Ce n’est pas une question en l’air, quand on voit la poussée des mouvements populistes partout en Europe.

Ce n’est pas la première fois que ­la démocratie est confrontée ­à la violence politique. Comment ­s’est-elle défendue ?

Il y a effectivement une tradition révolutionnaire liée à une pratique terroriste. Mais ce terrorisme s’insérait dans une stratégie politique. Lorsque les anarchistes, en 1892-1894, lançaient une bombe dans le Parlement, essayaient de faire sauter des immeubles où habitaient des juges qui avaient condamné des militants anarchistes, assassinaient le pré­sident de la République, Sadi Carnot, ils parlaient d’une « propagande par le fait ». Ils entendaient pratiquer une violence terroriste révolutionnaire, avec ce credo : « Il faut accentuer les souffrances du ­peuple et lui mettre en face des yeux des ­spectacles terribles pour lui donner le ­courage de se révolter. »

De même, dans les années 1970, une partie de l’extrême gauche a fait le choix de l’action terroriste en considérant que les pays européens étaient tombés dans le fascisme et qu’il fallait organiser une nouvelle résistance. C’était l’argument de la Fraction armée rouge en Allemagne, des Brigades rouges en Italie ou d’une partie de la Gauche prolétarienne en France. Au-delà même de la répression policière, ces mouvements révolutionnaires terroristes, très minoritaires, n’ont pas réussi à mobiliser la société autour d’eux et ont fini par constater leur échec politique, comme l’a très bien expliqué Olivier Rolin, alors chef de la branche « militaire » de la Gauche prolétarienne. Mais tous étaient inscrits dans une forme de raison politique.

Ne peut-on en dire autant ­du terrorisme djihadiste ?

Non, c’est très différent. La seule expérience comparable, c’est la philosophie nihiliste russe de Sergueï Netchaïev, dans les années 1860-1870. Dans son ­Catéchisme révolutionnaire, il peut écrire : « Le révolutionnaire ne connaît qu’une science, celle de la destruction. » Il avait la vision d’un monde qu’il fallait mettre à feu et à sang, mais il pensait que ce chaos produirait une révolution sociale.

Le djihadisme va jusqu’au bout de ce terrorisme nihiliste, pour reprendre l’expression très juste d’Olivier Roy. Car ses buts politiques sont indissociables d’une sorte d’odyssée individuelle. Dans le terrorisme politique classique, les ­terroristes étaient les militants d’une cause. Dans le djihadisme, la cause se résume à une sorte de sacrifice de soi-même, de rédemption individuelle et mortifère. Non seulement l’objectif affiché de restauration du califat est très lointain pour ces terroristes, mais surtout il ne produit pas de mobilisation de la masse des musulmans.

C’est l’enseignement très important de l’épreuve que vit la société française : autant, après l’attentat contre Charlie Hebdo, on avait senti une sorte de gêne du monde musulman, qui réprouvait les attentats mais n’approuvait pas la politique éditoriale du journal, autant aujourd’hui il n’y a aucune réserve chez les musulmans. Les terroristes du ­13 novembre sont isolés de toute la ­société, ce sont des poissons sans eau, hors sol, « déterritorialisés ».

Cela ne rend-il pas encore plus ­difficile le combat contre eux ?

Tout à fait, car le terroriste djihadiste est une figure inédite de la destruction de la société. Il n’est ni un combattant, défini par le droit de la guerre, ni un simple criminel, relevant du droit pénal, ni un révolutionnaire, dont on peut récuser la démarche politique.

La grande difficulté est que ce nihilisme ne correspond à aucune qualification juridique. Il faut forger de nouvelles catégories et explorer la possibilité de construire un droit spécifique applicable aux terroristes djihadistes, comme l’évoque le professeur de droit François Saint-Bonnet dans un entretien publié sur le site Laviedesidees.fr. L’un des points les plus difficiles est de traiter juridiquement la suspicion, sans tomber dans les excès auxquels ont été entraînés les Américains à Guantanamo.

Sur un autre plan, y a-t-il une forme de responsabilité de la société ­française dans l’émergence de ces ­terroristes, dont la plupart sont nés ou ont grandi et ont été éduqués ­en France ?

C’est le débat sur le « terreau » du ter­rorisme. La question est mal posée. On peut parler de terreau du terrorisme ­révolutionnaire dans le cas de la Fraction armée rouge allemande : la plupart de ses membres étaient des enfants de nazis ou de personnes qui avaient soutenu le régime hitlérien, et ils trouvaient dans l’action révolutionnaire une façon de conjurer la honte du passé familial. Dans le cas du djihadisme, la grande illusion serait de penser qu’il y a un terreau socio-économique du terrorisme.

En revanche, il est clair qu’il y a un terrain psychologique. De l’ordre de 40 % des terroristes sont des convertis de ­fraîche date qui ont une connaissance ­religieuse limitée, qui sont passés par la délinquance et qui cherchent une forme d’existence supérieure et d’identité radicale dans une société où ils ne trouvaient pas leur place. Ils sont animés par un désir de mort lié à un désir de puissance ­terrible, une forme d’affirmation par la mise à mort ou la mort de soi.

Mais cela ne permet pas d’établir une équation trop rapide entre le malheur ­social, l’islam et le terrorisme. Le grand danger serait de remettre sur le tapis une sorte de semi-responsabilité collective du monde musulman, alors que les terroristes sont des personnages solitaires coupés de leur communauté. Il faut donc être bien au clair sur la question du lien entre le traditionalisme, et même la radicalité religieuse, et le terrorisme. La formule d’Olivier Roy est très juste, quand il parle d’une « islamisation de la radicalité et pas d’une radicalisation de l’islam ».

Pour autant, on ne saurait ignorer que le fait religieux a retrouvé sa centralité dans les sociétés contemporaines. Aussi bien chez les juifs que chez les chrétiens et les musulmans, on y observe des ­formes de radicalité religieuse qui nourrissent une haine du monde moderne et de séparatisme social. Ce phénomène est présent partout. Mais ce n’est pas l’antichambre du terrorisme, qui est d’une autre essence.

Mélanger le fait religieux et le fait terroriste est un défaut d’analyse qui constitue même un obstacle à la lutte contre le terrorisme, car il conduit à penser que l’on va réduire celui-ci en asséchant le terreau religieux. Au contraire, il est essentiel de parti­culariser le terrorisme, de comprendre ces mécanismes de basculement soudain dans la radicalité, de repérer des réseaux d’individus bien spécifiques. Et non pas d’en faire un phénomène qui émergerait au sommet d’une question sociale plus large.


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