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Le Royaume-Uni réinvente l’Etat

Le Monde - 07.07.2015

jeudi 9 juillet 2015

Le budget annuel, présenté mercredi 8 juillet, doit réduire d’ici à 2020 le poids de l’Etat à son plus bas niveau depuis la seconde guerre mondiale. Véritable transformation de son fonctionnement ou dangereux retrait du secteur public ?

Mercredi 8 juillet, George Osborne va triompher. Le chancelier de l’Echiquier britannique, en poste depuis cinq ans, va présenter son premier budget 100 % conservateur. Jusqu’à présent, il était obligé de partager le pouvoir au sein de la coalition avec les libéraux-démocrates. La majorité absolue remportée par les tories, à la surprise générale, lors des élections législatives du 7 mai, en grande partie sur son bilan économique, lui a permis de se débarrasser de ce désagrément.

Désormais la bride sur le cou, il entend relancer les coupes budgétaires. Avec un objectif ambitieux – idéologique, accusent ses opposants : réduire le poids de l’Etat à 36 % du PIB d’ici à 2020. S’il y parvient, ce sera le plus faible niveau depuis la seconde guerre mondiale (à égalité avec l’année 1999), quand le premier ministre Clement Attlee avait, en 1946, posé les bases de l’Etat-providence conçu par l’économiste William Beveridge : santé gratuite pour tous et des aides sociales qui protègent " du berceau à la tombe ".

Le concept de "Big society"

Sept décennies plus tard, les allocations sociales vont être particulièrement visées dans le budget de mercredi. Le premier ministre David Cameron a promis pendant la campagne électorale d’y réaliser des économies de 12 milliards de livres (17 milliards d’euros), concentrées sur les aides aux personnes actives (les retraités ne seront pas touchés). Cela représente une baisse de 10 % du budget. Les aides au logement et les crédits d’impôt pour les familles pauvres devraient être visés.

A en croire les partisans de MM. Cameron et Osborne, il s’agit bien plus que d’une simple politique d’austérité. Ce serait une réinvention de l’Etat. "En partie sous l’impulsion des coupes budgétaires, la façon dont l’Etat fonctionne est en train d’être complètement modifiée", estime Phillip Blond, le directeur du think tank ResPublica, l’un des grands inspirateurs de ces réformes.

Selon Eudoxe Denis, directeur des études à l’Institut de l’entreprise, il faut suivre de très près ce qui se passe outre-Manche : cela pourrait avoir une très profonde influence sur le reste du monde. "Le Royaume-Uni est souvent le modèle du futur, que tout le monde suit, explique-t-il. Il a créé l’Etat-providence. Ensuite, Margaret Thatcher a changé la donne, en réformant par le haut et retirant l’Etat des affaires économiques. Et maintenant, nous avons ces nouvelles réformes, qui vont avoir beaucoup d’impact."

Curieusement, M. Cameron ne parle pas beaucoup de cette transformation de l’Etat. Juste après sa première élection en mai 2010, il a bien tenté de promouvoir le concept de "Big Society". Son idée : l’Etat ne peut pas tout, et la société a un rôle primordial à jouer dans l’organisation de la solidarité. Il s’agissait d’un pied de nez à Thatcher, qui avait lancé un jour, défiante : "La société n’existe pas, seuls existent les individus." Lui, réplique : "La société existe, ce n’est juste pas la même chose que l’Etat." Il fait le constat que le renforcement du poids de l’Etat n’a pas nécessairement réduit la pauvreté ni les inégalités. Une autre solution peut être trouvée, selon lui, en faisant appel à la société civile, que ce soit par les associations caritatives, les initiatives locales, les coopératives… Cela doit s’accompagner d’une large décentralisation des pouvoirs, loin de l’Etat central.

Politiquement, le flop a été complet. Les Britanniques n’ont pas compris ce qu’était cette fameuse "Big Society". Mais les idées qui la sous-tendent n’ont pas disparu, loin de là. Plusieurs ont discrètement été mises en œuvre ces dernières années. Et ce qui ressemblait à un simple travail de coupes budgétaires commence à s’apparenter à un changement durable.

Un bon exemple de cette nouvelle approche concerne le suivi des chômeurs de longue durée, le Work Programme. L’Etat a non seulement choisi de le sous-traiter à des entreprises ou à des associations locales, mais ces dernières sont aussi payées… au résultat. En clair, elles touchent initialement quelques centaines d’euros quand elles prennent un chômeur en charge, mais elles décrochent une prime de plusieurs milliers d’euros quand celui-ci retrouve un emploi.

Alors que, sous le gouvernement travailliste (1997-2010), la sous-traitance était étroitement encadrée, avec des centaines d’objectifs précis à atteindre, les conservateurs ont choisi de ne pas trop s’occuper de la méthode, pourvu que les résultats soient au rendez-vous. L’idée est que le retour à l’emploi ne se fait pas de la même façon d’une localité à une autre, d’une campagne à une grande ville, et que chaque intervenant local est le mieux placé pour juger de la meilleure méthode.

Les résultats sont cependant mitigés. Le National Audit Office (NAO), équivalent de la Cour des comptes, estimait en 2014 que l’efficacité du Work Programme était similaire aux précédents programmes d’aide au retour à l’emploi. Il permet en revanche de réaliser quelques économies modestes : environ 55 millions d’euros, soit 2 % du coût total. Le paiement au résultat n’en est pas moins de plus en plus utilisé, du soutien aux familles en difficulté à l’aide internationale dans les pays les plus pauvres.

Education, fonction publique

Dans un genre très différent, mais relevant de la même idée de décentraliser les pouvoirs, le système éducatif connaît un changement radical avec l’émergence des free schools. Ces écoles "libres" ne dépendent pas des collectivités locales, comme c’est normalement le cas. Elles sont créées par qui veut : un groupe de parents ou d’enseignants, des associations caritatives ou religieuses… Leur financement est public et le tronc de base du cursus scolaire est le même, mais les établissements bénéficient de très larges marges de manœuvre, que ce soit dans la manière d’enseigner, le recrutement des professeurs ou leurs salaires… Il en existe désormais plus de 4 000, concernant trois millions d’élèves. La réforme avait été mise en œuvre sous une forme un peu différente sous Tony Blair et a été accélérée depuis que les conservateurs sont au pouvoir.

Autre idée originale : pousser les fonctionnaires à quitter l’Etat pour créer leur propre coopérative. Ils continuent à fournir le même service, mais deviennent les propriétaires de leur "mutuelle" et signent un accord de sous-traitance avec l’Etat. Sur le papier, cela permet de donner plus de flexibilité à la façon dont le service est géré, et les employés ont leur mot à dire. Il existe désormais une centaine de coopératives de service public, employant 35 000 personnes, avec un chiffre d’affaires de 2 milliards d’euros.

L’un des exemples les plus spectaculaires concerne MyCSP, l’organisme qui gère le paiement des retraites d’une partie des fonctionnaires (environ 600 000 d’entre eux). Gêné par son coût de fonctionnement jugé trop élevé, le gouvernement a décidé en 2011 d’en faire une coopérative : 25 % de la participation ont été transférés gratuitement à ses 400 employés, 40 % ont été vendus à une entreprise privée et le reste est demeuré aux mains de l’Etat.

En 2013, le NAO estimait que ce transfert de pouvoirs avait permis de fournir le même service pour 25 % moins cher. Cet apparent succès a cependant été terni en 2014, quand MyCSP a connu de sérieuses difficultés : de très graves ennuis informatiques ont bloqué le paiement des retraites.

Aussi originales que soient ces idées, leur application reste de faible ampleur. En revanche, le système des allocations sociales a connu un véritable chamboulement sans doute moins novateur, mais aux conséquences beaucoup plus fortes. En cinq ans, une trentaine de réformes ont été introduites. L’objectif : que le travail rapporte toujours plus que l’inactivité. Comme en France, les allocations sociales britanniques étaient devenues une jungle complexe. Parfois, reprendre un travail faisait perdre le droit de bénéficier de certaines d’entre elles, si bien qu’il était plus intéressant de rester sans emploi. "On connaît l’effet désastreux du chômage de long terme, sur la pauvreté, mais aussi la santé, ainsi que les répercussions sur les enfants, explique M. Blond. Il fallait briser cela."

Pour y arriver, le gouvernement britannique a mis en œuvre une politique très dure. Les allocations sociales ont été plafonnées : désormais, aucune famille ne peut toucher plus de 26 000 livres (36 000 euros) par an, soit le salaire moyen britannique. Ce plafond va prochainement être abaissé à 23 000 livres. Environ 100 000 familles devraient être touchées, en majorité celles ayant plusieurs enfants qui vivent à Londres et reçoivent en conséquence d’importantes aides pour payer des loyers très élevés.

Dans le même temps, les sanctions se sont multipliées contre les bénéficiaires des allocations. Un chômeur a, par exemple, l’obligation de se rendre à un certain nombre de rendez-vous avec son conseiller ou d’accepter une offre d’emploi. En cas de refus répétés, ou si un rendez-vous est manqué, la sanction tombe presque automatiquement : tout ou partie de l’allocation n’est pas versée.

Cette approche n’est pas entièrement nouvelle. "Au Royaume-Uni, les allocations sociales sont devenues conditionnées à des critères à respecter depuis les années 1990", rappelle Eudoxe Denis. Mais la tendance s’est accélérée. L’effet est souvent brutal. Les banques alimentaires sont remplies de personnes sanctionnées, qui se retrouvent soudain sans aucun revenu. Les sanctions abusives sont légion : comme cet homme, qui a manqué un rendez-vous parce que sa femme faisait une fausse couche, et qui a perdu ses aides, ainsi que cet autre, qui avait fait une crise cardiaque ce jour-là…

De nouveaux emplois, mais précaires

Cette approche fait dire à Paul Hackett, directeur du Smith Institute, un think tank classé à gauche, que M. Osborne n’a rien inventé de nouveau. "Ses réformes n’ont guère de cohérence. Le seul objectif est de retirer l’Etat au maximum. Son approche est : le secteur public, c’est mal, le privé, c’est bien." Néanmoins, les effets de cette politique dure se font sentir sur le marché de l’emploi. Non seulement le chômage a chuté à 5,5 %, mais le taux d’emploi atteint aussi un niveau record. En clair, contrairement aux Etats-Unis, la crise n’a pas provoqué un retrait de pans entiers de la population du marché du travail.

Ces bons résultats apparents sont balayés par M. Hackett, qui souligne la précarité des nouveaux emplois. "Bien sûr que la baisse du chômage est la bienvenue, mais quel genre de société veut-on avoir ? Les gens ont du travail, mais nous nous retrouvons dans une économie avec des salaires faibles et des emplois à faible valeur ajoutée. Nous devenons un pays de centres d’appels téléphoniques et de cafés. Notre productivité est très mauvaise." Pour lui, l’idée que le fonctionnement des autorités publiques est réinventé n’est que de la "propagande". Peut-être. Mais si le poids de l’Etat revient effectivement à son niveau de la seconde guerre mondiale, le changement sera durable et profond.

Eric Albert


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